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4点建议,破解全民参保数据整合共享难题

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党的二十大报告中提出了“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”的发展目标。当前,我国已建成全球最大的基本医疗保障网,参保覆盖率稳定在95%以上,为保障居民享有基本医保权益发挥了重要作用,但作为医疗保障的基础性工作,全民参保数据整合共享机制尚不健全,无法有效释放数据资源中蕴含的巨大价值,支撑医保精准扩面等工作。为此应积极借鉴国内外有效经验,加快推动全民参保数据资源的整合共享。

一、全民参保数据整合共享现状及存在的问题

目前全民参保数据在跨部门、跨地区整合共享过程中仍存在一定障碍,具体表现为:

一是跨部门数据共享机制不健全,数据整合方式落后。表现为未参保人群的跨部门信息比对和共享存在一定壁垒,医保与人社、税务、民政、教育等部门之间的数据共享交换较为困难,特别是公安系统的人口数据难以获取,无法对未参保人员身份进行精准定位。即使在少数建立数据跨部门对接机制的地区,也多采取一次一议、临时拷贝的手工导入模式,存在较大安全隐患,可持续性不强。

二是跨地区数据整合共享不足,数据质量有待提高。在跨省重复参保人群核查中,大部分地区已经能够实现统筹区内部的数据整合,但对于常住地居民跨省异地参保状态,以及新业态从业人员的参保信息掌握不足,解决跨省重复参保问题还缺少精准发力点。与此同时,参保数据质量有待提高。例如,部分统筹地区反映职工医保的参保人数据与社保系统(如基本养老保险系统)数据比对差异大;“未参保”、“断保”原因信息项填写不全、不准,只是简单以“人户分离联系不上”进行归类。

二、影响全民参保数据整合共享不足的原因分析

多种因素的相互作用,导致了目前跨部门、跨地区间数据整合共享“不敢共享”、“不愿共享”、“不能共享”的困境。

数据整合共享的法律法规不健全,不敢共享。数据整合共享涉及数据来源方、数据管理方和数据使用方三类主体,但目前尚没有法律法规明确背后的所有权、管理权、使用权和收益权等权责义务。此外,部门管理者担心共享可能导致的数据安全隐患,导致不同地区、不同部门不敢共享。

数据整合共享的统筹管理机制待完善,不愿共享。受限于固有的体制瓶颈,对于政务数据的整合共享缺乏统一的管理机构和顶层设计。不同部门在全民参保数据采集、录入、共享中的权责不明确,导致了各方参与数据整合共享的意愿较弱,组织管理和协同效率低下。

数据整合共享的技术保障能力待提升,不能共享。全民参保数据分属于不同地区和部门,使用的信息系统架构不同,数据处理和存储方式均不同,技术保障支撑能力参差不齐,而且缺乏规范数据融通、共享、汇聚流程的统一标准规范,导致无法共享。

三、国内外政府数据整合共享的经验分析

国内外在政府跨部门数据整合共享中探索形成了成功经验,为全民参保数据整合共享提供有益参考。

基础数据库建设模式。即创建一个中央数据库或数据仓库,存储广泛使用的核心数据,如个人身份信息、基本人口统计数据等,供其他政府部门或公共服务机构访问。该模式优点是数据集中存储,易于管理和维护,安全隐患少。典型应用如新加坡建设的“全国人口数据中心”,包含了个人身份号码、姓名、性别、种族等应用最广的20项数据,供40多家公共服务机构使用,并根据具体情况设置使用权限。

统一组织运营管理模式。由政府建立独立的数据资源管理机构,负责管理、协调和监督数据共享活动,通过提供技术支持和管理规范,确保各部门间信息共享合规顺畅。该模式优点是有助于推动各部门在数据共享上保持协同合作。典型应用如深圳市政务信息资源共享平台,为各部门的数据共享提供技术支持。截至2022,深圳市政务信息资源共享平台已接入全市86家市属单位和11个区,实现省市区三级平台互联,累计发布资源13012类、共享数据总量达73亿条。

数据交换标准模式。政府部门之间建立数据交换平台,通过制定数据交换协议和技术标准,实现数据的实时或定期共享。平台可以促进部门间的数据交流,提高政府内部协同工作的效率。典型应用如英国政府构建知识管理系统,为跨部门协同工作提供基础。再如湖北省宜昌市在构建“智慧城市”中,采取网格综合采集、部门交换共享相结合方式,建立了比较完备的数据动态采集、共享交换、关联比对、核查修正、一数一源等工作机制和交换标准。

技术保障能力模式。采取区块链、电子签章等新技术为数据交换提供信任和安全机制保障。典型应用如韩国利用电子签名和电子印章技术,将政府各部门之间的信息系统互联互通,建立信任管理机制。再如北京市2019年上线的目录链,将各级政府部门之间的数据共享关系固化在区块链上,并记录数据访问、修改和共享的历史记录,确保数据的完整性和不可篡改。目录链管理目录信息50余万条、信息系统2700余个,支撑数据安全共享1万余类次、数百亿条。

四、建立全民参保数据整合共享机制的建议

聚焦全民参保数据共享中的“不敢、不愿、不能”的难点痛点问题,借鉴国内外实践经验,从完善制度设计、加强数据管理、做好技术保障、强化管理协调等方面提出建议,促进全民参保数据规范、有序、高效的整合共享和有效利用。

完善制度设计。只有通过政策制度的约束,才能保证数据的有效共享。为此,需要从政策制度层面明确公安、教育、民政等部门与医保部门之间的数据共享责任,加强协同推进、形成工作合力,以确保全民参保的数据整合共享推进有依据,落实有责任。建立不同各部门之间的权责划分机制,对数据的归属、利用、价值等问题进行明确界定。明确数据归属权、使用权和管理权,明确各方的相互关系和职责权利,消除数据提供、管理和使用部门的后顾之忧,促进政府部门之间积极参与数据整合共享工作。

加强数据管理。一是编制数据目录。梳理数据整合共享流程,编制全民参保数据目录系统。根据对象属性将数据分为业务数据源、基础数据源、辅助数据源,制定不同的共享策略,防止信息泄露。二是建立数据动态更新机制。在建成全民参保数据库基础上,打通内外部数据接口,实现不同部门之间双向数据定期推送机制,及时更新数据。三是建立数据反哺机制。通过人工智能等技术对整合后的数据进行深度挖掘,在保证数据安全前提下,开拓应用场景,释放数据资源价值,反哺各部门获得数据整合红利。

做好技术保障。积极利用区块链、云计算、微服务等新一代信息技术,为数据整合提供更优方案。利用云计算技术构建集中统一的政务数据整合共享平台,实现多部门数据资源的集中存储。利用区块链技术可信安全、防篡改等特性,屏蔽各政府部门底层技术框架的差异,在保护数据安全的前提下实现多方协作的数据处理,解决“数据垄断”和“数据孤岛”问题。利用微服务的软件架构,对应用程序和服务进行拆分,建立颗粒度到每个数据项的标准接口,解决系统接口不统一,维护复杂的问题。

强化管理协调。建立与业务需求相匹配的数据整合共享管理机制,建立部门间数据整合共享的监督考核机制,压实各部门的责任,建立激励机制,督促和引导各部门加强数据共享。根据电子政务服务的便捷性、用户数量、风险和收益等评估标准,将各部门的共享效果划分为不同等级。通过数据资源整合,便捷参保服务、优化流程等方式,如“打包办”,网上“快捷办”等措施,提高居民参保意愿,利用大数据技术精准筛查定位未参保人员,将参保宣传扩展到新业态从业人员应用最广泛、最频繁的平台网站和手机应用程序(APP)上,进一步夯实数据资源基础。

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